法治与“建设资源节约型、环境友好型社会”
一、中央提出“建设资源节约型、环境友好型社会”意义重大
今年3月，十届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》），首次以国家最高规划的形式，将建设“资源节约型、环境友好型社会”（以下简称为“两型社会”）确定为我国国民经济和社会发展规划的重要内容和战略目标。这一重大战略举措，必将对我国经济和社会的发展产生深远影响。
（一）何谓“资源节约型、环境友好型社会”
“资源节约型社会”，是指全社会都采取有利于资源节约的生产方式、生活方式和消费方式，在生产、流通、消费的各个领域采取综合性措施提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益，实现经济社会可持续发展。在中央级的正式文件中， 2005年7月6日国务院发布的《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》最早使用了建设“节约型社会”的提法；2005年10月11日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《十一五规划建议》），采用了建设“资源节约型社会”的表述。
“环境友好型社会”，是指全社会都采取有利于环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，建立人与自然良性互动和谐发展的关系；以环境承载力为基础、以遵循自然规律为准则、以绿色科技为动力，倡导环境文化和生态文明，构建经济、社会、环境协调发展的社会体系，实现经济社会可持续发展。“环境友好型社会”的提法源于国外，在中央级的正式文件中，建设“环境友好型社会”的表述最早见诸于《十一五规划建议》。
“资源节约型社会”和“环境友好型社会”之间的联系十分密切。实际上，环境污染多数是因资源的不合理使用造成的，因此，资源节约是环境保护的基础性工作，资源利用率提高、废物减少的直接效果就是环境的改善；环境友好型社会的建成，也正意味着资源节约型社会的实现。“资源节约型社会”强调节能、节水、节地、节材等，侧重以最少的资源消耗取得最大的经济和社会效益；而“环境友好型社会”，侧重强调防治环境污染和生态破坏，实现人与自然的和谐发展。
《规划纲要》为建设“资源节约型社会”提出了明确的考核指标：“十一五”时期，在实现人均国内生产总值比2000年翻一番的同时，比“十五”时期，单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，工业固体废物综合利用率提高到60%，耕地保有量保持在1.2亿公顷等，淡水、能源和重要矿产资源保障水平提高。
《规划纲要》为建设“环境友好型社会”提出了明确的考核指标：“十一五”时期，在实现人均国内生产总值比2000年翻一番的同时，比“十五”时期，主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%，生态环境恶化趋势基本遏制，控制温室气体排放取得成效。此外，全国总人口控制在136000万人。
到2010年，如果我们能够完成上述所有指标，就意味着我们向建设“两型社会”的目标前进了一大步。
（二）中央提出建设“两型社会”的背景和重大意义
1. 改革开放以来，我国经济和社会发展取得重大成就
改革开放以来，我国经济保持了二十多年的快速发展，经济社会建设取得了巨大成就。“十五”期间，我国在全面建设小康社会道路上迈出了新的坚实步伐：经济保持平稳较快发展，国内生产总值年均增长率达到9.5%，人民生活得到进一步改善，国家各项事业取得全面发展。2005年，我国国内生产总值达18.23万亿元，人均国内生产总值达13985元。这些成就为“两型社会”的建设奠定了良好的基础。
2. 资源和环境保护工作形势严峻
看到成绩的同时，也必须清醒地认识到，我国经济社会中的困难和问题还不少，一些长期积累的深层次矛盾尚未解决，又出现了不容忽视的新问题。尤其是资源和环境保护工作的形势非常严峻，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近二十年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型等特点。
当前，我国面临着这样的尖锐矛盾：一方面，我们正处在资源消耗较多的工业化中期，资源需求与日俱增，而人均资源拥有量却相对不足，资源的供求矛盾突出；另一方面，由于经济增长方式粗放，加上在社会生活各个领域的严重浪费，更加剧了资源紧张、环境污染和生态破坏。我国资源和环境保护工作面临的严峻形势具体表现为：主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化等。“十五”计划大多数指标基本完成了，但环境指标没有完成。总体上看，资源和环境问题对我国经济社会发展的制约越来越严重。
我国正处在发展机遇与复合型矛盾并存的关键时期，在这种背景下，中央提出建设“两型社会”的战略任务，意义十分重大。加快建设“两型社会”，在发展中节约资源和保护环境，在节约资源和保护环境中促进发展，这不仅有利于缓解我国资源和环境领域面临的严峻形势，加强资源和环境保护力度，而且是贯彻落实科学发展观、走新型工业化道路的必然要求，是保持经济平稳较快发展、全面建设小康社会的迫切需要，也是保障经济安全和国家安全的重要举措。
二、建设“两型社会”需要进一步发挥法治的作用
（一）建设“两型社会”的任务呼唤法治
立法机关应该经常研究政策和实践问题，善于从其中发现社会的法制需求。建设“两型社会”是中央提出的新政策，对强化环境与资源法治提出了明确而强烈的需求。
《规划纲要》把建设“两型社会”摆在突出位置，提出了明确的任务和措施。党中央和十届全国人大四次会议批准的政府工作报告，也把节约资源、保护环境作为其中八大任务之一。为了落实建设“两型社会”的任务，中央还做出五项重大决策：一是发展循环经济，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。二是保护修复自然生态，从源头上扭转生态恶化的趋势。三是加大环境保护力度，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况；有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量。四是强化资源管理，加强对各种自然资源的保护和管理。五是合理利用海洋和气候资源，保护和开发海洋资源，开发利用气候资源。
从以上几个方面可以看出，建设“两型社会”的战略决策目标清晰、任务艰巨、责任明确，必须健全环境资源法制，增强全社会环境法治意识，充分发挥法治在引导、促进、保障“两型社会”建设方面的重要作用。
1．引导“两型社会”的建设方向
引导作用，是指以法律规范提供行为模式，引导各类主体朝着有利于立法目标的方向努力，并为他们的行为提供预期。比如，《可再生能源法》第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。”这就明确昭示国家将大力支持可再生能源的发展，这个领域将有光明的发展前景。该法给企业家们吃了一颗定心丸，引导他们在可再生能源产业放心投资。
2．促进“两型社会”顺利发展
促进作用，是指国家在法律中对重大政策和措施直接做出规定，并保障其连续性和一贯性。比如，《可再生能源法》的第四章专门对可再生能源的推广与应用提出支持措施，包括六项鼓励和扶持的具体政策，这将对相关产业的发展产生巨大的鼓舞和推动作用。
3．保障建设“两型社会”决策的坚定实施
保障作用，是指法律对各类违法行为作出惩罚和制裁的规定，以排除与立法目标相悖的各种障碍。现行环境立法大多专章设立法律责任，明确从事违法行为者必须承担的后果。法律责任具有国家强制性，一旦立法中规定了什么行为是必须作的、什么行为是禁止做的、违法行为的后果是什么，这些规定就必须在实践中兑现。因此，法律责任是法的保障功能的最直接体现。《规划纲要》在环境资源领域规定了五项约束性指标，明确并强化了政府责任。要完成对这些指标的跟踪监督，离开法律的保障将一事无成。
法的指引性、规范性、稳定性、国家强制性等突出特征，也是它与道德等其他行为规范的根本区别所在。因此，顺利推进建设“两型社会”的进程，法治至为关键。
（二）中央强调建设“两型社会”应充分发挥法治的作用
《规划纲要》指出，本规划提出的主体功能区划、保护生态环境、加强资源管理等要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。同时还指出，要加强对改革的总体指导和统筹协调，将改革任务分解落实到有关部门，不失时机地推进，并注重及时把行之有效的改革措施用法律、规章和制度的形式确立下来。
在全面建设小康社会、不断开创中国特色社会主义事业新局面的进程中，中央一再强调，改革发展稳定的任务越是繁重，越要增强依法行政、依法执政的自觉性和坚定性，越要注重维护法制的统一和尊严，依法处理和解决各种矛盾和问题，引导和规范各种社会行为，让法治为我国的建设事业提供有力保障。
立法机关的重要任务之一，就是不断研究新形势，研究在新形势下出台的新政策，并及时将成功有效的政策上升、转化为法律制度；在法律生效后，立法机关要通过监督等各种方式确保既定目标得到实现。《规划纲要》将建设“两型社会”确定为我国国民经济和社会发展规划的重要内容和战略目标，因此，在环境资源立法工作中，我们要深刻领会中央精神，认真研究如何贯彻好这一重大决策。
（三）建设“两型社会”还需要不断完善法治
我国目前已经基本形成了以宪法关于环境与资源保护的规定为核心、以环境保护法为基础的环境资源法律法规体系框架，其中包括由全国人大常委会制定的二十六部环境资源法律和其他法律中的相关条款、地方人大及其常委会制定的环境资源保护方面的法规、国务院及其有关部门以及有权的地方人民政府制定的大量有关行政法规和规章。总体上看，我国的环境资源法律法规对节约资源、保护和改善环境质量、保护生态平衡和生态安全、促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用，推动了环境资源保护工作的开展。但是，由于人们的环境意识、治国指导思想以及传统习惯、国情国力等方面的原因，我国的环境资源立法与建设“两型社会”的需求还存在许多不相适应之处。其中主要有：
1. 存在立法空白，有的重要领域尚无法可依
我国环境资源立法任务尚十分艰巨，立法步伐有待加快。在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范、环境基准和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。
2. 部分立法与建设“两型社会”的目标不相协调
科学发展观与建设“两型社会”的战略决策为环境资源立法确立了新的指导思想，提出了新的制度需求。很显然，现行的一些法律法规由于历史的局限很难完全适应这个需要。因此，我们应该在新的指导思想下，对现行环境资源法律进行评估，发现哪些法律存在不相适应的问题，研究如何修改，使其尽快由不适应变为适应，起到保障和促进作用。
3. 现有法律很多缺乏力度
我国环境资源立法质量还有待进一步提高。与可持续发展有关的立法中，原则性规定多，程序性规定少。由于部门之间扯皮等原因，立法时对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致制定出来的立法无大错，亦无大用，被人戏称为“豆腐法”。
4. 配套法规的制定跟不上需要，法律法规缺乏可操作性
在已经公布的二十六部环境资源法律中，授权性规范共计一百四十多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百条，平均完成率不足70%。另外一个突出问题是：很多配套规范性文件都是在法律实施很长时间以后才姗姗出台，而不是与法律同步实施，这显然也不利于其很好地发挥指导作用。
5. 调查研究不够深入，人民群众参与不足
法律不是主观的产物，而是由一定的社会生活和经济基础决定的。因此，立法中涉及与公众利益密切相关的问题时，应该充分听取公众意见和建议，全面考虑问题。从这个意义上说，环境资源领域的立法事关当代人和子孙后代，更应该扩大公众参与的程度。
三、如何进一步做好环境资源法治工作
（一）明确为党的中心工作服务的指导思想，认真落实科学发展观
前文提出，党的十六届三中全会以来，中央明确提出树立科学发展观、构建和谐社会、建设“两型社会”等一些列重大战略构想，意义极为重大。对此，我们要认真学习，深刻领会，在实践中自觉主动积极落实。只有坚定为党的中心工作服务的指导思想，才能保持社会主义法治自身的生命力。
建设“两型社会”的重大战略举措，要求我们增强环境资源工作的紧迫感和责任感，把思想统一到中央提出的科学发展观上。但从目前来看，还不是所有的领导同志都树立起了这样的认识。例如，在前不久召开的“两会”期间，有的地方领导同志提出：我们有把握实现“十一五”时期国内生产总值年均增长7.5%、人均国内生产总值比2000年翻一番的任务；但对实现《规划纲要》规定的资源环境考核指标，感到困难过大，实现不了，希望中央给予照顾。在环境资源立法和调研工作中，我们也经常听到这样一些议论：发展才是根本，环境保护是要为发展让路的；不妨“先上（经济发展）车、后补（环境保护）票”；“先污染后治理”是经济发展的普遍规律等。这种认识应当尽快转变，真正把思想统一到中央提出的科学发展观上，统一到建设“两型社会”的重大决策上来。
当然也要注意，做好资源节约和环境保护工作，实现人与自然和谐发展，是一项长期的历史性任务，必须要从我国现阶段国情和各地的实际情况出发，提出分阶段的目标和任务，积极而又扎扎实实地推进。
（二）抓好与建设“两型社会”有关的立法
健全环境资源法律法规是建设“两型社会”的重要长效机制，这项工作应当注意做好以下“三个结合”：
1．环境资源立法与其他相关立法结合
建设“两型社会”需要整个法律体系协调一致共同发挥作用。法律体系，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法，划分为若干法律门类，并由这些法律门类形成的相互有机联系的统一整体。建设“两型社会”，不仅要研究制定好专门的环境资源法律，而且要重视在其他法律中切实体现资源节约和环境保护的要求。这是全面落实科学发展观的应有之义，也是建设和谐社会在立法中的具体体现。
根据全国人大常委会的立法规划、计划和有关文件精神，当前要研究制定或修改的环境资源法律主要包括三个方面。第一，资源能源节约方面，研究制定循环经济法、能源法、原子能法，修改节约能源法、电力法、煤炭法等；第二，污染控制方面，研究制定或修改水污染防治法、有毒化学品污染防治法、土壤污染防治法等；第三，生态环境保护方面，研究制定或修改自然保护区法、海岛保护法、水土保持法等。在以上三个方面之上，要抓紧修改环境保护法，争取由全国人民代表大会通过。
在有的问题上，其他法律对解决环境资源问题所起的作用可能更为明确。例如，在刑法中对环境资源犯罪行为规定有力的刑事制裁手段，可以更好地产生预防和威慑的效果，提高社会环境意识；在预算法、审计法、财税法等财经法律中对资源节约和环境保护行为规定优惠的支持措施、加大资金的投入力度等，可以引导我国经济增长方式的转变。因此，推动建设“两型社会”，不能仅仅盯着几部环境资源法不放，必须将抓环境资源立法与其他相关立法有机结合起来。
在十届全国人大四次会议上，全国人大代表提出了一百多件有关环境与资源保护方面的议案，涉及面很广，内容十分重要。我们要按照2005年中共中央九号文件的要求，认真把代表提出的议案办理好，切实把环境与资源保护工作向前推进。
2．法律与配套规范性文件结合
在每一部环境资源法律中，都有一定数量的授权性规范条款，要求国务院及其有关部门、地方人大和政府制定与法律配套的行政法规、部门规章、规划、技术规范及相关标准等规范性文件。配套文件也具有规范性和强制性，是完备的法律体系的组成部分，也是法律实施的一个环节。它们往往是适应环境保护实际工作的需要，针对较为突出的、急速变化的环境问题制定的，在弥补法律规定的局限性和解决急迫问题两方面具有重要意义。因此可以说，配套规范性文件不仅是法律条款的具体体现，是立法活动的有机延伸，同时也指导着行政机关的实际工作，是依法行政的重要依据。
我国人口多、地域差异大、发展不平衡问题突出，全国性的立法不可能对各方面的问题都做出细致规定。因此，应当重视做好与法律相配套的法规、规章的制定工作，做到一法多规、成龙配套、各司其职、协同前进。
当前，我们正在进行循环经济法的起草工作。在起草法律草案的同时，就要考虑配套规范性文件的研究起草工作。例如，需要同时考虑制定节约用水条例、废旧家电回收处理管理条例、石油节约条例以及建筑节能、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的法规等。
3．法律调整和其他手段调整结合
虽然离开法律是万万不行的，但法律绝非万能。调整社会关系的有效手段多种多样，法律规范只是其中之一，法律手段功能的发挥需要与行政、经济、工程、技术以及道德规范等多种手段共同实现。当前需要研究的问题是，如何更好地发挥环境资源立法与行政引导、经济保障、技术支撑和道德约束等各种手段功能的协同作用。
一般来说，需要用法律手段解决的，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题。对于那些能够用其他社会调整手段予以解决、而不能或基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如行政手段、思想道德、具体工作、具体拨款、具体技术问题就不必或不宜通过立法来解决。在环境资源领域，一方面，立法时要了解其他调整手段的功能，为这些手段发挥作用留出足够的空间；另一方面，对于那些属于法律制度范畴的，就应该在条件成熟时及时用法律作出规范。
（三）重视环境资源法律和有关法律的实施
实施环境资源相关法律是完成建设“两型社会”任务的中心环节。
1．强化环境资源领域内的政府执法职能和司法机关司法职能
各级政府及其有关部门是建设“两型社会”的行政执法主体。法律的执行情况如何，关键在于政府。强化各级政府的执法职能，首先需要统一思想，树立科学发展观，增强政府的环境忧患意识和责任意识；其次要赋予政府执法部门足够的行政手段，保证其能够有所作为。与此同时，政府执法部门也应该强化依法行政意识，加大环境执法力度，加强部门协调，切实提高自身的行政执法能力。
各级司法机关是保障建设“两型社会”目标实现的司法主体。他们的有效运行，对实现环境资源立法目的、发挥环境资源法律的功能十分关键。当前，环境资源领域的司法工作还存在很多问题：一些环境违法行为不能得到及时有效的追究、污染受害者的权利得不到救济、重大污染事故没有经过司法程序就逃避了刑事处罚等。司法机关环境司法职能必须得到重视和加强。
2．强化权力机关对环境资源法律实施情况的监督、检查和调研
国家权力机关的监督主要是指各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的有效实施，通过法定程序，对由它产生的国家机关实施法律情况的监督。权力机关监督的主体是各级人民代表大会及其常务委员会，其中全国人民代表大会及其常务委员会在整个监督体系中居于主导地位。人大监督的方式由宪法和有关法律作了明确规定。
全国人大常委会作出开展执法检查的决议以来，执法检查工作取得了很大成就。在环境资源领域，十届全国人大开展了《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等法律实施情况的执法检查，发现了法律实施中存在的问题，提出了解决建议，大大推动了有关问题的解决，在社会上产生了良好反响。目前还需要进行跟踪检查。此外，环境资源领域的工作监督和调研也在广泛开展，调研工作深入基层、深入实际、深入群众，获取了真实可靠的第一手材料，提交出切合实际的调研报告，监督并支持了政府工作。
需要注意的两个问题是：第一，根据《规划纲要》第四十八章及其它章节的相关规定：规划所确定的约束性指标，如耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，并接受全国人民代表大会及其常委会对其实施情况的监督检查。据此，《规划纲要》中关于建设“两型社会”的若干项约束性指标的实施进展情况，也应该列入人大跟踪监督检查的范畴。第二，人大工作与政府工作只是分工不同，但都是在党的领导下进行的，因此要把监督和支持有机结合起来，合力推动“两型社会”的建设进程。
3．加强宣传教育、注重公众参与，提高全民族的环境法治观念
环境资源法律制定了，并不意味着就建成了“两型社会”。加强环境资源相关法律的宣传教育工作，促进社会成员知法、守法，是推进建设“两型社会”事业的又一项基础性工作。这项工作的重点有三：
第一，进行以有关领导干部树立科学发展观为重点的宣传培训。这里所说的领导干部，既包括国家机关的有关领导，也包括企事业单位负责人。领导干部的决策行为往往关系重大，他们率先树立建设“两型社会”的紧迫意识尤为重要。
第二，进行以广大群众树立资源节约和环境保护意识为重点的宣传教育。要积极组织、正确引导，在全社会形成人人关心、人人参与、人人支持“两型社会”建设的社会风气和良好习惯。在这一进程中，还应将青少年作为重点，以保证环境资源保护事业后继有人、兴旺发达。各地工会、共青团、妇联和其他人民团体，也要发挥自身的优势，动员各方面的力量积极参与。
第三，按照全国人大批准的政府工作报告的要求，搞好信息公开，在法的制定和实施过程中扩大人民群众参与的广度和深度。
4．关键在于坚持和加强党的领导
党的十六届五中全会通过了《十一五规划建议》，要求节约发展、清洁发展、安全发展，将环境保护的要求渗透到经济社会发展的各个方面，充分体现了党领导我国走可持续发展道路的坚定信心和决心。
我国宪法明确规定了党在建设高度文明、高度民主的社会主义国家中的领导地位。依法建设“两型社会”、保证如期全面完成《规划纲要》提出的有关指标，既是资源环境问题，也是社会发展问题，同时还是一项根本的政治性工作，关键在于坚持和加强党的领导。因此，建设“两型社会”的立法、行政、司法等相关工作，都必须在党的领导下，从我国国情出发，积极稳妥地向前推进。
