强化法治是实现节能减排目标的根本保障

一、问题的提出

2007年6月初，国务院《节能减排综合性方案》（简称《方案》）正式出台，明确了2010年我国实现节能减排的目标和总体要求，并出台了八大措施促进节能减排。在国务院的文件中，无论是对节能减排的规范力度，还是加大资金投入，中央决策层的决心与意志都前所未有。

国务院节能减排新措施的出台反映了我国严峻的环境和能源形势。“十一五”规划到目前已实施了一年半，但2006年单位能耗只下降了1.23%（目标应为4%左右），主要污染物排放量不降反升。新的数据显示，2007年第一季度，钢铁、有色、化工、电力、石油加工及炼焦、建材等六个高耗能行业的增加值占规模以上全国工业增加值的33%左右，但用电量占工业用电量的64%左右、能耗占全国工业能耗的70%左右。而且，部分高耗能产品的出口呈现大幅增长之势。 由此可见，如果我们不下更大的决心，不投入更大的力量，那么，“十一五”规划确定的节能减排目标就将难以完成。如果出现这个结果，不仅会损害中央政府的威信，而且在国际上也将造成不良影响。上述问题的存在，有多种原因，但最根本的，是有法不依，尤其是执法不严，违法不究。因此，为使节能减排达到规定目标，就必须进一步强化环境资源法治。

二、法治是推动节能减排的有力武器

党的十六大报告指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。我们要按照党中央的要求，充分发挥法治在推动节能减排工作中的作用。

概括起来，法治对推动节能减排具有以下作用：

1．引导作用

引导作用，是指以法律规范提供行为模式，引导各类主体朝着有利于国家规定的目标和方向开展活动。比如，《可再生能源法》提出，国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，推动可再生能源市场的建立和发展。这就明确昭示国家将大力支持可再生能源产业的发展，从而为企业在可再生能源领域大胆投资、推进节能减排起到了引导作用。

2、预测作用

预测作用，是指根据法律规定，人们可以预先知晓自己将如何行为，特别是国家机关及其工作人员将如何对待人们的行为，进而根据这种预知来作出行动计划和安排。例如，如果国家依法建立了固定资产投资项目节能评估和审查制度，那么，各类经济活动的主体，就可以根据法律预见到什么样的固定资产投资项目是国家支持的，什么样的固定资产投资项目是国家限制和禁止的，违反固定资产投资项目节能评估制度将承受什么样的法律后果等。根据法律的预测作用，人们就可以对自己的建设行为作出合理的安排，以便在法律的轨道内用最小的代价取得最大的经济效益。

3、规范作用

规范作用，是指国家通过制定法律，来规范有关主体之间的权利和义务关系。开展节能减排工作，涉及到各个方面的利益关系，需要从多方面入手，合理规范政府、企业和公民之间的关系。但是，这些方面的工作，都需要通过一定的制度安排和制度运行，才能够转化为全社会成员的行动。加强制度建设，特别是加强法制建设，是正确处理利益关系，妥善解决发展和环境保护之间的矛盾，促进社会和谐和进步的最有效的手段。制度化的关键是法制化，制度建设的重点是法制建设，通过法律使权利和义务关系制度化，使全体社会成员都在法律的范围内活动，对于从根本上推进节能减排具有十分重要的意义。

4、稳定作用

稳定作用，是指法律一旦公布，非经法定程序不得修改。这就保证了中央的重大决策不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力的改变而改变，从而保障了中央决策的连续性和长期稳定性。例如我国1989年制定的《环境保护法》，将党中央关于保护环境的一系列方针政策以法律的形式固定下来，十八年来其核心制度长期稳定，为我国的可持续发展事业乃至今天的节能减排工作发挥积极而重要的作用。

5．强制作用

强制作用，是指法律对各类违法行为作出惩罚的规定，以排除与立法目标相悖的各种障碍。现行环境立法大多专章设立罚则，明确从事违法行为者必须承担的法律后果。罚则具有国家强制性，一旦立法中规定了什么行为是必须做的、什么行为是禁止做的、违法行为的后果是什么，这些规定就必须在执法中实现。因此，罚则的确定及其实施是法的强制作用的最直接体现。法律的引导作用、预测作用、规范作用、稳定作用和强制作用，是法的根本特征所在，是法的生命力的体现，也是它与道德等其他社会规范的根本区别所在。因此，要如期完成中央提出的节能减排的任务，加强法治至关重要。

三、完善环境法治，为实现节能减排目标创造有利条件

当前，我国已经形成了以宪法关于环境与资源保护的规定为核心、以环境保护法为基础的环境资源法律法规体系框架。其中包括由全国人大常委会制定的２６部环境资源法律和其他法律中的相关条款、地方人大及其常委会制定的环境资源保护方面的地方性法规、国务院及其部门制定的有关行政法规和规章。但是，如前所述，我国主要污染物排放指标不降反升的情况表明，我国的法治建设远远不能适应节能减排工作的需要。所谓不适应，主要表现在以下几个方面：一是存在环境立法空白，有的重要领域尚无法可依；二是环境资源立法质量亟需提高，包括一些法律法规缺乏可操作性；三是配套法规的制定跟不上需要；四是法律的修改不及时；五是在法的实施方面，还大量存在着有法不依、执法不严、违法不究、监督不力等现象。这些问题的存在，是实现节能减排目标的重大障碍。

为了实现节能减排的目标，我们必须在科学发展观的指导下，切实加强和改善环境与资源法治建设。当前应特别注意做好以下十个方面的“结合”：

1、将约束政府行为和约束企业、公众的行为相结合

各级政府及其部门的行政行为，对节能减排的决策是否实施到位具有重大影响。但是，现行法律法规对政府及其部门的行为是否符合节能减排要求缺少可操作性的规定。对此，有必要以规范政府的行为为中心，改进和完善现行立法。同时，要特别注意解决企业违法成本低、守法成本高的问题。

2、将行政控制性规定与经济激励性规定相结合

为了解决行政控制性规定多、经济激励性规定少的问题，今后环境资源立法应当更多地运用财政、税收、价格等手段，为企业自觉开展节能减排提供内在动力。

3、将加快立法步伐与提高立法质量相结合

要在加快立法步伐的同时，切实提高立法质量。提高立法质量，最根本的就是要从人民的根本利益出发，在条款的设计上，一切为了人民、一切方便人民，要为人民从事节能减排活动以及监督政府和企业的行为提供便利条件。

4、将制定新法与修改现行法律相结合

只有及时修改那些不适应落实科学发展观和推进环境保护的法律规定，我国的环境资源法律才能与时俱进，适应新形势下节能减排工作的迫切需要。

5、将环境资源立法与其他有关立法相结合

为切实做好节能减排工作，首先要重视制定专门的环境资源法律，当前，要加快研究制定循环经济法、能源法、土壤污染防治法，修改节约能源法、水污染防治法、矿产资源法和土地管理法。与此同时，在制定其他有关法律时，也要注意体现环境与资源保护工作的需要。只有法律之间协调一致，合力发挥作用，才能有效推进各项节能减排措施的落实。

6、将制定法律与制定配套法规、规章相结合

配套法规也具有规范性和强制性，是完备的法律体系的重要组成部分，也是法律实施的关键环节。今后，在制定节能减排法律的同时，就要着手抓好有关配套法规规章的起草工作，争取配套法规规章与法律同时公布、同时施行。

7、将中央立法与地方立法相结合

我国人口多、地域差异大、发展不平衡问题十分突出，全国性的立法不可能对各方面的问题都作出细致规定。因此，应当重视做好相关地方性法规的制定工作。在贯彻《立法法》的同时，要适当扩大地方的立法权限，鼓励各地积极制定适合本地特点的地方性环境法规，以推进各地节能减排工作顺利开展。

8、将环境立法与环境执法相结合

立法机关在制定法律时，要认真考虑基层的执法能力，要为地方执法机关的严格执法创造有利条件，而不能盲目地照抄照搬外国、外地的法律法规。与此同时，在立法时，一定要明确执法部门以及实施法律的经费等保障条件，防止法律流于形式。

9、将法律手段调整与其他手段调整相结合

为实现节能减排目标，在强调发挥法律作用的同时，也要注意发挥其他社会规范的作用。这是因为，调整社会关系的手段多种多样，法律只是其中之一，法律手段需要与行政、经济、工程、技术以及道德规范等多种手段结合运用，才能收到显效。当前推进节能减排，要认真研究如何更好地发挥法律手段与行政指导、财税保障、技术支撑和道德约束等有关手段的协同作用。在环境资源领域，一方面，立法时要为其他手段发挥作用留出足够的空间；另一方面，对于需要立法的，就应当积极推进有关的立法工作。

10、将环境立法与行政管理体制改革相结合

近年来，一些地方和行业片面追求经济增长，不顾资源和环境条件，大上高能耗、高污染的资源型产业，甚至对国家明令淘汰的落后生产能力、工艺、技术和设备明禁暗保，不但本应淘汰的落后能力没有退出市场，而且还在新增落后的生产能力。这些问题不尽快解决，节能减排的目标就不可能实现。而这些问题之所以长期存在，与目前的财政等体制密切相关。因此，为使环境资源法律真正落到实处，就应按照党的十六届六中全会的要求，进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化，以保障各级政权运行的需要。与此同时，还要把保护资源、改善环境、推进节能减排作为考核地方党政领导干部政绩的一条重要依据。

最近党中央一再强调，又好又快发展是全面落实科学发展观的本质要求。切实推进节能减排工作，是调整经济结构和转变经济增长方式的重要手段和目标。为了维护中央宏观调控的权威，遏制高耗能、高污染行业的盲目扩张，各级人民政府和有关部门，要真正动用法律所赋予的奖惩手段，严厉处罚各类环境违法行为，大力支持各项节能减排工作。只有如此，国务院确定的节能减排目标才能如期实现。