循环经济法草案起草的台前幕后
循环经济法草案已于2007年8月26日提请十届全国人大常委会第29次会议审议。为了便于接下来的审议工作顺利进行，我把草案起草前前后后的一些比较重要的情况追忆如下。
一、现实需求
一部好的法律，根本在于其适应社会的现实需求。
我们明显地感觉到，近年来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，同时也付出了重大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，广大人民群众对此反应强烈。
一是资源能源问题。我国资源总量和人均资源严重不足。在资源总量方面，现已查明的石油储量仅占世界1.8%，天然气占0.7%，铁矿石不足9%，铜矿不足5%，铝土矿不足2%。在人均资源量方面，我国人均矿产资源约为世界平均水平的1/2，人均耕地、草地资源约为1/3，人均水资源约为1/4，人均森林资源约为1/5，人均能源占有量约为1/7，其中人均石油占有量仅为1/10。2006年，我国的石油对外依存度达到47%。
我国资源利用效率却相对低下。目前我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右；工业用水重复利用率比国外先进水平低15%至25%左右；矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20%；木材综合利用率为60%，比国外先进水平低20%。
二是生态破坏和环境污染问题。当前，我国荒漠化土地面积约占国土总面积的27.9%；废水年排放总量为439.5亿吨；七大江河水系，劣五类水质占40.9%，75%的湖泊出现不同程度的富营养化；尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放量长期居高不下，已经位居世界第一。环境污染事故进入高发期。
三是国家竞争力及国家安全问题。近年来，资源环境因素在国际贸易中的作用日益凸显，“绿色壁垒”成为各国尤其是发达国家实施贸易保护的重要手段，这也成为我国扩大出口面临最多、最难突破的问题，有的已对我国产品在国际市场的竞争力造成了严重影响。
上述问题已经对我国经济社会的可持续发展构成了严重制约，而大力发展循环经济，为解决这些问题提供了一条重要途径。针对我国经济发展与资源环境的尖锐矛盾，我国有必要按照循环经济的内涵“减量化、再利用、资源化”的要求，特别应注意从经济活动的源头节约资源和减轻污染，以实现经济和社会的可持续发展。
在是否需要立法的问题上，我们认为：循环经济的大力发展，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、经济质量、环境建设同经济发展和社会进步有机地结合起来，既保证资源和环境对经济发展的支持，又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展要求的良性循环。由此可见，制定循环经济法是十分必要的，也是非常急迫的。
二、实践探索
新中国成立以来，我国就开始了发展循环经济的探索。不过当时不叫循环经济，而是叫资源综合利用。1958年7月，周恩来总理视察江门甘蔗糖厂的蔗渣纸浆厂时指出：“甘蔗用途很广，应该大搞综合利用”。提出把江门甘蔗糖厂改名为江门甘蔗化工厂并亲笔题写了厂名。周总理的指示揭开了我国糖厂开展综合利用、多种经营的新篇章。利用蔗渣造纸、制纸板，利用糖蜜制酒精、酵母，利用甜菜废丝制颗粒粕饲料以及以充分利用废液、废渣为内容的“三废”治理均取得了重要的进展，糖厂综合利用产品产值占到了总产值的18%-20%。在上世纪70年代，毛泽东主席作出了“综合利用大有可为”的指示，推动了水资源等领域的资源综合利用工作。
近年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的部署，从多方面采取措施，大力促进循环经济发展，取得了丰富的经验。其中，河南鹤壁、天津开发区、安徽铜陵有色公司、山东济钢公司、马鞍山钢铁公司、贵阳市等地区或企业的经验有一定的代表性。
鹤壁市位于河南省北部，是典型的依煤而建的资源型城市。主要矿产资源有煤炭、石灰岩、白云岩。曾经是一个经济上贫穷落后，靠救济过日子的穷市。长期以来，高开采、高消耗、高污染、低效益的粗放型经济增长方式，不仅造成资源的极大浪费，而且给经济社会发展和生态环境建设带来巨大的压力。近年来，鹤壁市按照科学发展观的要求，积极探索资源节约、环境友好、可持续发展的方向和途径，明确把发展循环经济作为走新型工业化道路、转变经济发展方式的重要战略举措，初步探索出一条速度效益统一、节能环保并重的新型工业化路子。2006年，全市规模以上工业企业增加值增长25.3%，实现利润增长123.7%，增速均居河南省第3位。全市饮用水源地水质达标率为100%；城市环境空气质量优良率达92%。单位GDP能耗同比下降4.19%，降幅居河南省第1位，高于全国平均降幅2.86个百分点；单位工业增加值能耗下降9.09%，降幅居河南省第3位。工业固体废物综合利用率提高到86%；化学需氧量和二氧化硫分别比上年削减3.8%和4.5%，降幅高于河南省平均水平。去年吴邦国委员长视察鹤壁时，对鹤壁市循环经济发展给予充分肯定并希望“为全国发展循环经济树立起标杆”。
铜陵有色金属集团控股有限公司（以下简称“铜陵有色”）座落在我国青铜文化发祥地之一的安徽省铜陵市，于1949年12月由中央决定恢复建设，1952年6月正式投产，是新中国最早建设的重要铜工业基地之一。长期以来，铜陵有色坚持落实科学发展观，积极发展循环经济，做强做优企业。铜陵有色先后经历了高开采、高排放——环保末端治理——资源综合利用——清洁生产——传统经济向循环经济转型五个阶段，初步实现了传统经济向循环经济转变，企业逐步进入发展循环经济的新阶段，有色金属采、选、冶、加工等领域基本形成了具有循环经济特点的生态工业产业链。2005年11月铜陵有色被确定为“国家循环经济首批试点企业”。
济南钢铁公司始建于1958年，是典型的国有老工业企业，上世纪九十年代以前，装备落后、工艺技术水平低下，产品结构单一，资源和能源消耗高，污染严重，发展方式粗放。从1995年开始，济钢从开展“节能降耗、挖潜增效”入手，不断更新观念，深化认识，企业的经济发展实现了从以节能降耗为主要特征、到清洁生产、再到循环经济的螺旋式上升发展，经济规模也实现了跨越式发展。十余年来，济钢经过坚持不懈的探索，初步形成了“以价值创新为核心，以观念创新为先导，技术创新为支撑，管理创新为保障，实现资源高效利用、能源高效转化、代谢物高效再生，追求企业经济效益、社会效益和环境效益和谐统一”的循环经济发展模式，促进了企业经济增长方式的根本转变，逐步由资源依赖的速度效益型转向创新推动的质量效益型，提高了济钢的综合竞争力，企业在稳步发展的基础上，实现了跨越式的跃升。
天津经济技术开发区于1984年经国务院批准成立，是首批国家级开发区之一，也是国家第一批循环经济试点单位之一。开发区通过促进废物最小化俱乐部的有效运作、倡导企业引进ISO14001环境管理体系、在新建区域建立清洁生产工业园区等方式，鼓励企业自主开展清洁生产审核、清洁生产改造、进行生态设计、设立环境会计，实施物质从“摇篮”到“坟墓”的全过程管理。开发区推动企业在不同领域开展丰富多样的循环经济实践活动.这些活动发展了“减量化、再利用、资源化”的原则，使发展循环经济的先进理念和策略落到了实处，产生了较明显的经济和社会效益。
各地发展循环经济的探索和努力，为制定循环经济法提供了丰富的实践依据。
三、领导重视
循环经济立法从一开始就受到了党和国家领导人的高度重视。在2005年3月党中央召开的“人口资源环境工作座谈会”上，胡锦涛总书记明确提出要大力宣传循环经济理念，加快循环经济立法。
2005年12月，吴邦国委员长先后主持全国人大常委会党组会议和十届全国人大常委会第四十次委员长会议，会议决定将制定循环经济法补充列入本届人大常委会的立法规划，并明确由全国人大环资委提出法律草案。2006年，吴邦国委员长实地考察了鹤壁市发展循环经济的情况，并要求鹤壁市再接再厉，“为全国发展循环经济树立起标杆”。
温家宝总理十分重视循环经济的推进工作。在温总理的主持下，2005年7月国务院常务会议审议通过了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，大大推动了我国循环经济的发展。
盛华仁副委员长非常重视循环经济法的起草，亲自率领调研组到江苏、福建、湖北和北京等地进行专题立法调研，并多次对草案的起草作出明确、重要的指示。他特别强调，循环经济立法一定要突出重点，着力解决影响循环经济发展的主要矛盾，一定要有硬约束，强化法律的针对性和可操作性。这些要求是起草循环经济法的重要指导思想。
2007年7月18日，王兆国、盛华仁副委员长听取了毛如柏同志代表循环经济法起草领导小组作的工作汇报，两位副委员长肯定了循环经济法起草领导小组的前期工作，认为草案基本成熟，并对下一步工作提出了意见和要求。这次会议决定，由全国人大常委会办公厅向国务院办公厅发文，征求国务院对循环经济法草案的意见。
2007年8月16日和17日，吴邦国委员长先后主持全国人大常委会党组会议和十届全国人大常委会第64次委员长会议，听取了毛如柏主任委员所作的关于循环经济法草案起草工作的汇报。会议原则通过了循环经济法草案，决定将该草案提请十届全国人大常委会第29次会议审议。
2007年8月24日，十届全国人大常委会第29次会议在北京举行。8月26日下午，会议听取了冯之浚受全国人大环境与资源保护委员会委托向全国人大常委会作的关于循环经济法草案的说明。8月27日下午，常委会分组审议了循环经济法草案。
由此可见，循环经济法的制定工作自启动开始直到起草工作完成一直得到了高层领导的高度重视。
四、理论支持
全国人大环资委从2003年开始，委托上海大学对循环经济法的理论问题开展研究。从2005年下半年起，先后委托国家发改委以及国家环保总局提出循环经济立法建议，同时请中国科学院、清华大学、中国政法大学、重庆大学、上海大学、华东政法学院等单位的法学、经济学专家对循环经济立法涉及的主要问题进行专题研究论证。
2006年11月14日，全国人大环资委会同国家发改委等部门在武汉召开循环经济法论坛。11月15日，盛华仁副委员长专题听取与会有关专家学者对循环经济法起草工作的意见和建议并请清华大学、北京大学、华东政法学院、武汉大学、重庆大学五所大学分别对循环经济法草案征求意见稿提出自己的修改稿。2006年12月28日，全国人大环资委召开起草循环经济法的专家座谈会。会上，清华大学、北京大学、华东政法学院、武汉大学、重庆大学等五所大学在武汉稿基础上提交了各自学校的循环经济法修改建议稿，并对修改意见提供了论证说明。从各大学循环经济法草案建议稿的情况看，各建议稿都对循环经济立法均提出了一些创新性的建议和意见。其中，有的（如重庆大学稿）对武汉稿逐条进行了认真修改，补充和完善，有的（如清华大学稿和北京大学稿）进行了框架性的调整。
与此同时，在世界银行的资助下，成立了循环经济法技术援助专家工作组，成员来自清华大学、北京大学、中国政法大学、中国科学院、国务院发展研究中心等单位。专家们积极努力工作，对起草循环经济法提供了很有价值的参考意见和论证材料。
以上的修改和论证，为循环经济法草案的进一步修改提供了丰富的理论支持。
五、社会参与
循环经济法起草过程中的社会参与程度，就环境资源立法领域来说，是前所未有的。在这四年多的时间里，全国举办的循环经济论坛就有几十次，其中影响最大的就是由全国人大环资委会同有关部门主办的上海论坛、厦门论坛、苏州论坛和武汉论坛。
2003年11月6日至7日，循环经济上海论坛召开，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎亲自到会并发表重要讲话，论坛讨论并通过了“中国循环经济发展论坛2004年会上海宣言”。“上海宣言”指出，要落实全面、协调、可持续发展的科学发展观，摈弃传统的“大量生产、大量消费、大量废弃”的粗放经济增长方式和消费方式；要积极制定推进循环经济发展的规划，开展企业、工业园区、城市和区域层次的循环经济试点与示范，力争达到“最佳生产、最适消费、最少废弃”；要加大对循环经济的科技投入，加快相关的科技机制创新，动员政府、企业、科研院校投身到循环经济科技的开发、示范和推广应用；要综合运用财税、投资、信贷、价格等政策手段推进循环经济发展，逐步建立循环经济法律框架。宣言呼吁各级政府领导要树立人与自然和谐的可持续发展观和正确的政绩观，呼吁企业家主动、积极地承担保护资源和环境的社会责任，呼吁社会各界弘扬中华民族天人和谐的传统美德，在全社会树立节约资源、保护环境的可持续消费观念和文化，共同努力推进中国循环经济的发展。
2005年11月5日至6日，在厦门召开中国循环经济发展论坛第二届年会，年会的主题为“循环经济在实践”。盛华仁副委员长出席本次论坛，会议讨论并通过了“厦门共识”。“厦门共识”指出：循环经济的发展是一个在经济社会各个领域不断实践、不断总结的长期探索和创新过程，是一个国家、地区、企业等各个层次形成共识和协调行动的过程。当前，应在加强生产、建设、流通、消费各个环节的循环经济试点和示范，加强循环经济技术发展和创新的基础上，加快循环经济法律制度和政策措施的创新和完善，以形成有利于循环经济发展的法律和政策环境。
2006年7月7日至9日，全国人大环资委在苏州主办循环经济立法与政策研讨会。会议就循环经济立法的立法背景与进展、立法目标、指导思想、适用范围、法律概念、部门归属、基本制度、法律性质、体系定位等重大问题作了专题讨论，并听取与会的地方官员、学者和行业人士的意见。盛华仁副委员长作了总结发言。此次循环经济立法与政策研讨会是我国整个循环经济立法紧锣密鼓步骤中的重要一环。为酝酿中的循环经济法奠定了大致轮廓和基本框架，表明了国家发展循环经济，加快建设“资源节约型、环境友好型”社会的决心和切实举措。循环经济法草案提上全国人大常委会的审议日程，为时不远了。
2006年11月14至15日，在武汉召开中国循环经济发展论坛2006年年会。年会的主题为“循环经济与立法研究”。盛华仁副委员长出席了会议，会议的主要内容之一是讨论循环经济法草案征求意见稿，集中讨论了循环经济法与政策研究的最新进展与成果，加深了对循环经济立法与政策动态的研究，会议在代表们集思广益的基础上，通过了“东湖宣言”。“东湖宣言”指出：应当鼓励通过有关节约资源、保护环境、推进循环经济发展的宣传和教育活动，逐步建立和形成与循环经济发展相适应的道德规范和行为准则，增强全民发展循环经济的社会责任感，培育全民养成科学合理利用资源、适度文明消费的良好习惯。当前应当通过立法推进公众参与循环经济发展，积极鼓励和引导民间组织和社区组织开展各种节约资源、保护环境、发展循环经济的社会监督和公益活动。
2007年4月2日至4日，起草工作小组专门邀请燕山石化、上海宝钢等来自企业的专家，就循环经济法草案的可操作性问题进行专题研究，出席会议的代表就草案的可操作性问题逐条展开讨论，使大家对法律的可执行性做到了心中有数。
六、求真务实
全国人大环资委会同有关部门和专家，多次进行立法调研，先后赴北京、上海、山西、四川、重庆、山东、福建、江苏、广西、安徽、河南等省市考察循环经济的发展情况，与当地人大、政府、企业进行座谈，并赴日本、德国进行循环经济立法考察。在认真调研和征求意见的基础上，反复修改文本，2006年11月17日，环资委召开全体委员会议对《循环经济法》（草稿）进行初次审议；2007年6月22日，环资委召开第23次全体会议，审议通过《循环经济法（草案）》，并决定提请十届全国人大常委会第29次会议审议。
从2006年11月29日开始，循环经济法起草领导小组用了一个多月的时间，先后分别听取了水利部、建设部、国家质检总局等国务院有关部门以及钢铁、有色、电力、石化、煤炭、建材、机械、纺织、轻工、拆船等行业协会或企业联合会关于发展循环经济的汇报和对《循环经济法》（草稿）的意见，并召开了电子废物立法国际研讨会。2007年4月25日至26日，与中国包装工业协会联合举办国际研讨会，从抑制过度包装的角度对征求意见稿进行研究修改。
循环经济法草案酝酿中求真务实的一个典型事例，就是草案名称的改变。全国人大环资委于2005年7月向全国人大常委会提出的制定循环经济法的建议报告中，曾将草案的名称拟定为循环经济促进法。经盛华仁副委员长提议，报经委员长会议批准，将草案的名称改为循环经济法。草案的名称去掉“促进”两个字，意在强化法律的力度，强化法律的约束力，表明了全国人大常委会依法推进循环经济发展的坚强决心。
此外，工作期间，起草工作小组的同志不断向实践学习，不断总结经验，写出了一系列专题报告，如《循环经济调整范围及有关法律之间关系的论证报告》、《生态设计制度报告》、《生产者责任延伸制度报告》等，并将相关参阅资料汇编成册，包括《循环经济有关指导性及相关配套文件汇编》、《地方发展循环经济文件汇编》和《循环经济国外法律选编》等。上述报告和资料为起草循环经济法奠定了良好的理论和工作基础。
七、工作创新
2005年8月22日，全国人大环资委正式成立了以冯之浚副主任委员为组长、姜云宝、姜悦楷、王茂润、倪岳峰等委员为成员的循环经济法草案起草领导小组。
在以往的立法工作中，客观上存在着因部门之间互相牵制，起草工作中由于意见不一致而影响立法工作进程的情况，造成上述问题的主要原因是体制不顺。为了切实解决这一问题，根据盛华仁副委员长意见，决定扩大起草领导小组的成员单位，于2006年底将领导小组扩大到环资委、法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局共六家。几个部门多次一起商量工作，一起听取意见，一起协调解决工作中的问题，有关分歧意见通过会议得到及时解决，大大加快了立法工作进度。
由于部门之间在起草工作中加强沟通，因而保证了草案的质量。国务院办公厅向全国人大常委会办公厅的回函中写道：发展循环经济，有利于促进节能减排工作的顺利开展，是实施节约资源和保护环境基本国策的重要手段，是建设资源节约型、环境友好性社会的重要途径，是树立和落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。因此，制定循环经济法是十分必要的，草案基本成熟。对一些具体问题，国务院办公厅的回函中也提出了一些建设性的修改意见。
在工作创新方面，起草领导小组还十分重视督促配套法规的制定工作，以保障循环经济法的可操作性。为配合循环经济法的制定工作，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。这些配套的法规、规章和规划为26项，连同已经制定正在实施的相关法规、规章和规划64项，合计为90项。此外还有300多项相关标准列入今明两年的编制计划。这些配套法规、标准的制定和实施，将大大增强循环经济法的可操作性。
八、初审顺利
循环经济法草案于2007年8月27日下午进行了分组审议。常委会组成人员普遍认为，制定循环经济法十分必要，对于全面贯彻落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会、保持国民经济可持续发展，将发挥有力的保障作用；草案思路清楚，内容全面，结构比较合理，希望进一步修改完善后，尽快出台实施。
与会的委员也提出了一些修改意见，主要是：
有些委员和代表建议扩大涵盖范围，增加一些规定，如推广绿色消费；推广农作物秸秆综合利用技术，变废为宝，增加农民收入；发展农村沼气等生态能源；同时制定像退耕还林一样的政策，支持农村和农民发展循环经济；有些委员认为，发展循环经济要靠全社会的参与，草案应增加一章，专门强调社会参与，并对政府、教育部门、媒体的责任作出规定，如政府应定期发布有关信息，就一些重大项目召开听证会或者以其他方式听取公众的意见等；有些委员提出，政府的责任主要是引导和鼓励，企业才是发展循环经济的主体，建议草案对企业发展循环经济的权利、义务作出更明确、具体的规定；有的委员提出，草案规定的激励措施应加大力度，如对利用废弃物进行生产给予长期税收减免优惠，并给予奖励；有些委员和代表提出，有关部门应抓紧制定配套法规和标准，争取与法律同时实施，以增强法律的可操作性，使法律规定真正落到实处，等等。
目前，有关部门正组织力量对委员和代表们提出的意见进行研究，并进一步开展调研，听取各方面的意见和建议，努力使草案逐步完善，争取在今年年底使这部法律得到通过。
简短的结论：通过以上的追忆，我们可以清晰地看到，制定循环经济法，是现实的迫切需要，是实践经验的结晶。制定循环经济法，无论是补充列入立法计划还是按计划顺利提请审议，都是在中央领导的关心，基层单位的支持，理论界的支持，社会参与下取得的成果。在具体操作中，全国人大有关工作机构不断进行工作创新、理论创新、体制创新，通过求真务实的努力，使草案的起草工作不断推进。循环经济法的制定，立法部门也从中总结出了一些有益的经验。笔者坚信，在党中央提出的科学发展观的指导下，在全国人大常委会组成人员和各有关部门、社会各界的共同努力下，我国一定能够制定出一部适应实际需求、具有我国特色的循环经济法，为建立能循环、可持续的国民经济体系，为建设资源节约型、环境友好型社会，做出应有的贡献！
