城市的可持续发展与城市建设管理的法制化

主题活动 http://www.ccep.org.cn/feature/ 2002-01-01 00:00:00

根据1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》精神，围绕可持续发展的中心议题，我国制定了符合国情、与国际接轨的《中国21世纪议程》。实现城市的可持续发展是《中国21世纪议程》提出的重要战略目标之一。目前我国城市国内生产总值占到国民经济总量的60％，城市如何实现可持续发展是值得研究的重大理论与实际问题。

一、城市可持续发展的内涵

　　城市的可持续发展是指通过城市建设与管理，谋求城市内人口、资源、社会、经济、环境的协调发展，既为当代城市居民的发展、城市经济的发展创造条件，提供方便，又为后代城市居民的更大发展提供基础。其内涵至少应包括：

　　——科学制定和实施城市规划，重视城市建设开发行为与生态合理的有机结合，摒弃危害环境、超过环境承载力的经济增长。

　　——控制城市人口的增长。强调城市人口与城市环境的和谐，不使人口成为环境的重负。

　　——提高市民生活质量。提供足够的住宅和完善的基础设施，改善对市民居住环境的管理，既满足市民的各种需求，又不致对城市生态环境构成危害。

　　——保护城市历史文化遗存。通过保护、发掘和合理利用，使其成为城市宝贵的文化资源，成为新的经济增长点和新的生产力。

　　二、当前城市建设管理法制化程度不够是实现城市可持续发展的一个大障碍

　　城市建设管理方面无法可依的现象尚未根本改变。

　　首先，国家立法不足。我国绝大部分城市长期以来功能单一、人口稳定，城市建设发展缓慢，只是在近几年才开始大规模的城市扩展与改造更新，以适应现代化城市复杂功能的需要。城市政府的职能正处于从计划型向管理型，从调控型向服务型的转变过程中，管理机构拆、改、并、立，不断变化。城市建设管理中的问题过去未曾预料和研究，法律来不及出台，加之中央立法以整个国家的基本情况为调整背景，难以反映各地城市的差异，内容过于原则笼统，对各城市的现实情况适用性不强。现有的城建大法，不仅数量少，覆盖面窄，且普遍存在主管部门不确切、行政处罚种类单一、设定行政强制措施不足的问题。

　　其次，地方立法的自主性作用未能充分发挥。观念上，过去较多地强调地方立法是国家立法的补充和细化，只讲其从属性，对其相对独立性重视不够，似乎地方立法只能在国家立法的基础上做一点充实、搞一些操作性规范。程序上，地方立法至今仍采取先由政府提出草案再由人大审议制定的方法进行，某项立法能否立项制定首先取决于某方面行政领导的意愿而不是客观需要。体制上，人大缺乏专门立法队伍，没有力量坚持长期从事地方立法的调研，无法为常委会提供充分的立法储备。种种因素造成了地方城建立法也比较滞后，使城建城管领域尚“保”有不少无法可依的真空地带。

　　城建城管执法不力，已有的法律法规执行效果不理想。

　　随意执法的问题比较突出。一些领导依法行政意识薄弱，从个人的好恶出发，容易出现决策偏差和失误。执法人员自由裁量权过大，罚不罚与罚多少由自己说了算，个别执法人员甚至利用职务之便，以法谋私，执法违法。行政执法监督机制不健全，有的执法部门虽然有内部监督机构，也有内部的规定制度，但自己监督自己，没有多少实效。而外部的监督，包括权力机关、司法部门和新闻舆论的监督则存在着重突击性监督检查，忽视日常性监督检查；重对执法人员个人的监督，忽视对行政执法机关监督的不足。造成了不少执法违法现象的漏查，纵容了一些行政部门以合法目的为借口，以单位的形式谋求不当利益。如在违反城市规划法的行为中，单位尤其是行政单位违法所占比例就相当地高。

　　法律法规体系不完整加上执法不力，助长了城市建设管理中急功近利短期行为，削弱了城市建设管理法律法规的权威性。近来群众关心的热点难点如遍地开花的违章建筑。破坏生态环境的遗憾工程、破坏城市特色的开发行为等等莫不与无法可依和执法不严密切相关。

　　三、依法加强城市建设管理，保障城市可持续发展

　　(一)发挥地方立法自主性，全面推进城建立法

　　一是加快立法进度。城市建设管理工作是一门新兴学科，急需立法的项目很多，只有加快立法才能改变这一领域缺乏法律依据的现象。以南京市为例，当前亟需修订、制定规划、拆迁、排水、房地产交易、物业管理、住房公积金等方面的法规。二是正确处理部门矛盾，确保法规的适用性。将有关部门看法不一致的内容、涉及其他部门工作的内容等在深入调研的基础上进行合理界定，防止法规出台了、老问题未触及、矛盾回避而不是解决了，法规难执行。三是赋予城市建设管理执法部门一定的强制措施。现行的法律法规中，只有公安、工商、税务、物价等少数部门有部分强制执行权。城市建设管理行政执法部门作出的处理决定，当事入逾期不履行的，只能申请法院执行，而法院由于人力所限不可能及时全面地予以执行，大大影响了执法工作的效率。四是把握审议标准，充分体现城建立法的地方特色。以不抵触法律法规的规定为标准，克服审议中过于强调依据的倾向，使一些在本地实践中摸索多年证实有效、有特点的管理方法不因依据不足的议论而被拉掉，削弱地方特色。上海市近年来在城建城管方面制定了一批地方性法规，其中大部分都富有创造性、富有上海本地特色。

　　（二）有重点地强化对城市建设管理工作的监督

　　保证规划的依法制定和实施。城市规划本身具有法律效力，一经审定，任何单位和个人都无权擅改，必须遵照落实、实施。城市的总体规划是经过严格的法律程序予以审定的，而对城市建设工作更有具体规范作用的各类详细规划，还需要明确其法律地位。对规划的审查力度也应加大，鉴于规划在城市建设管理工作中，在指导实现城市可持续发展中具有龙头作用，应该考虑将规划的审查与计划财政预算一样每年列入人民代表大会议程，由全体市人大代表监督执行。同时，进一步增强规划的民主性与科学性，从规划的制定、调整到执行，向全市人民公开，广泛征求意见，争取广大市民的监督与支持。

　　抓好对重大基本建设项目的决定。重大基本建设项目，投资多，对城市环境影响大，事关城市的环境与经济协调发展，为避免决策盲目性，使“百年大计”变成“百年遗憾”，人大有权并应该将其纳入重大事项范畴，行使决定权。

　　保护城市环境资源。城市建设必然意味着对资源进行开发利用，从可持续发展的角度看，这种开发利用应以有利于长远发展，至少不危及后人利益为前提。人大工作的超脱性、全局性决定人大相对于具体从事建设管理的“当局者”们有更清醒的头脑和长远的目光，因此，应把保护城市环境资源作为围绕促进可持续发展进行的监督重点。这方面的监督内容主要包括治理污染、节约土地，保护河湖山林和历史文化遗存等。

　　（三）探索城市建设管理综合执法的路子

　　目前，城市建设管理执法体制存在部门林立、各管一摊、相互扯皮、有利争着干、无利推着转的混乱局面。一方面大量的违法现象得不到及时处理，另一方面同一违法行为遭多家执法人员重复处罚的现象屡见不鲜。可以尝试将规划、市容、绿化、环保、市政、房产等行政处罚权统一起来行使，克服多头执法的弊端，保障行政执法精简、高效、快速、廉洁地运转，前提是对这样一支综合执法队伍进行严格地训练和管理。

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